Abendsymposium “Grundsteuerreform – der niedersächsische Weg”

Tagungsbericht von Marco Niebuhr*

2. Die (bundesgesetzliche) Reform der Grundsteuer

Nach den einleitenden Worten des Vorstandsvorsitzenden des VFS Hannover, Dr. Thomas Keß, folgte der erste Vortrag des Abends. Prof. Dr. Marcel Krumm von der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster gab dabei zunächst einen Überblick über das neue bundesgesetzliche Bewertungsmodell für die Grundsteuer. Dabei zeigte er deutlich, dass das neue Bundesrecht eine erhebliche Entindividualisierung des Besteuerungsverfahrens zum Ziel hat. Da durch die Grundsteuerreform 35 Millionen Immobilien neu bewertet werden müssten, sei es legitim und erforderlich, so Krumm, für die Grundsteuer eine Automatisierung vorzusehen.

Diese Entindividualisierung stellte er am Beispiel des Ertragswertverfahrens dar, welches unter anderem für Ein- und Zweifamilienhäuser, Mietwohngrundstücke und für Wohnungseigentum gilt und daher für den Großteil der zu bewertenden Grundstücke Anwendung finden wird. Für die Ermittlung des Ertragswerts sind nur noch wenige Angaben des Steuerpflichtigen erforderlich, insbesondere die Grundstücksgröße, die Wohnfläche und das Alter des Gebäudes. Die weiteren Berechnungsgrößen sind entweder öffentlich zugänglich, wie die Bodenrichtwerte, oder beruhen auf pauschalierten Werten, die gesetzlich festgelegt wurden, wie etwa die Nettokaltmiete und die Bewirtschaftungskosten. Durch diese Ausgestaltung werde es der Finanzverwaltung ermöglicht, der Vielzahl der zu bewertenden Grundstücke Herr zu werden.

Abschließend stellte Krumm einige Diskussionspunkte vor. Diskutiert wurden der Belastungsgrund der Grundsteuer und seine Umsetzung durch die bundesgesetzliche Regelung. Diese knüpft an die objektive Leistungsfähigkeit an, die dem Eigentümer durch den Grundbesitz vermittelt wird. Die Grundsteuer ist daher als Sollertragsteuer ausgestaltet und legt für Zwecke der Besteuerung den Verkehrswert des Grundstücks zu Grunde. Nach Ansicht von Krumm entspricht die Ausgestaltung der neuen bundesrechtlichen Regelung den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.

Als nächster Punkt wurde kurz das Verhältnis zwischen den objektivierten, entindividualisierten Wertansätzen der bundesrechtlichen Regelungen und einer eventuell gebotenen individuellen Wertermittlung beleuchtet, wobei Krumm sich hier für eine Gewichtung hinsichtlich eines effektiven Verwaltungsvollzugs aussprach. Übergeleitet wurde zum nächsten Vortrag unter Verweis auf die Abweichungskompetenz der Bundesländer nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG. Für Erhebungszeiträume ab dem 1. Januar 2025 dürfen die Bundesländer eigenständige Berechnungsmodelle aufstellen. Hierdurch werde den Landesregierungen der Bundesländer nach Ansicht des Vortragenden jedoch nicht nur ein Gestaltungsspielraum eingeräumt. Vielmehr seien sie durch diese Regelung auch gezwungen sich gegenüber ihren Wählern zu verantworten und müssten nun eine Entscheidung treffen, ob sie das Bewertungsmodell des Bundes übernehmen möchten oder ein eigenständiges Modell entwickeln.

Die Folien zur Präsentation von Prof. Dr. Marcel Krumm zur bundesgesetzlichen Reform des Grundsteuergesetzes können hier abgerufen werden.

3. Das niedersächsische Flächen-Lage-Modell

Als nächstes folgte ein Vortrag von MDg Ernst Hüdepohl, Steuerabteilungsleiter im Niedersächsischen Finanzministerium, über den Entwurf des niedersächsischen Flächen-Lage-Modells.

3.1. Ziel und Anknüpfungspunkt des niedersächsischen Modells

Ziel des Flächen-Lage-Modells sei es, so Hüdepohl, eine einfache, transparente und gerechte Alternative zum Bundesmodell zu schaffen, die außerdem gut umsetzbar sei und deutlich weniger Verwaltungskapazitäten erfordere. Bezogen auf das Gesamtaufkommen sollen nach dem niedersächsischen Modell keine Veränderungen eintreten. Bezogen auf den Einzelfall könne es teilweise jedoch zu erheblichen Abweichungen kommen.

Anknüpfungspunkt der Grundsteuer nach dem niedersächsischen Modell soll laut Hüdepohl nicht die Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen sein, sondern die Nutzen-Äquivalenz, die dem Steuerpflichtigen durch sein Grundstück innerhalb der Gemeinde vermittelt wird. Unter Nutzen-Äquivalenz wird die Teilhabe an der Gemeinde verstanden, die dem Steuerpflichtigen durch seinen Grundbesitz innerhalb des Gemeindegebiets vermittelt wird. Außerdem ermöglicht ihm der Grundbesitz abhängig von der konkreten Grundstücksgröße und des jeweiligen Bebauungsumfangs darüber hinaus, das Leistungsangebot der Gemeinde in einem bestimmten Umfang wahrzunehmen und auf diese Weise durch den Grundbesitz einen bestimmbaren Nutzen zu ziehen. Dies rechtfertige eine Belastung mit Grundsteuer in der entsprechenden Höhe, so Hüdepohl. Typischerweise würden die Teilhabe und die Nutzungsmöglichkeit umso mehr in Anspruch genommen, je größer die Fläche des Grundstücks bzw. des Gebäudes sei. Bebaute Grundstücke vermittelten regelmäßig ein höheres Nutzen-Äquivalent als unbebaute Grundstücke.

Das Modell soll für private Grundstücke und für gewerbliche Betriebsgrundstücke gleichermaßen gelten. Für land- und forstwirtschaftliches Grundvermögen werde es andere Regelungen geben.

3.2. Flächen als Berechnungsgrundlage

Das niedersächsische Bewertungsmodell knüpft in einem ersten Schritt, wie das bayrische Flächenmodell auch, an die Grundstücksfläche an. Differenziert wird dabei zwischen der Fläche des Grund und Bodens und der Gebäudefläche. Unter Anwendung von Äquivalenzzahlen und Steuermesszahlen werden zunächst getrennte Werte für die Grundstücksfläche und für die Gebäudefläche ermittelt.

Die Äquivalenzzahl für den Grund und Boden beträgt 0,02; die für die Gebäudefläche beträgt 0,40. Hierbei handelt es sich um eine bloße Rechengröße mit der die jeweiligen Flächen multipliziert werden. Dass diese Rechengröße für die Gebäudeflächen deutlich größer ausfällt, beruht auf der Annahme, dass Gebäude einen größeren Nutzen vermitteln würden als unbebaute Flächen. Die Steuermesszahl als weiterer Multiplikator beträgt für den Grund und Boden und für Nicht-Wohngebäude 1,0 und für Wohngebäude 0,5. Dieser Faktor ist Ausdruck politischer Gewichtung. Auf Grund des niedrigeren Faktors für Wohngebäude werden Wohngrundstücke gegenüber unbebauten Grundstücken und anderen Gebäuden privilegiert.

Nach der Anwendung der Äquivalenzzahl und der Steuermesszahl auf die jeweiligen Flächen werden die so errechneten Werte anschließend zusammengerechnet und bilden nach Anwendung des Lagefaktors (dazu sogleich) den Grundsteuermessbetrag, auf den die Gemeinden dann den Hebesatz anwenden. Da der Grundsteuermessbetrag der Höhe nach geringer ausfalle als bisher, so Hüdepohl, seien die Gemeinden gezwungen, ihren Hebesatz anzupassen, um ihre Einnahmen aus der Grundsteuer erhalten zu können. Dadurch werde es nicht zu versteckten Mehreinnahmen der Gemeinden kommen.

3.3. Lage als modifizierender Faktor

In einem zweiten Schritt berücksichtigt das niedersächsische Modell, anders als das bayrische Modell, die Lage des Grundstücks. Hierdurch soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass Grundstücke in einer guten Lage typischerweise eine höhere Nutzen-Äquivalenz vermitteln. Außerdem werde es von der Politik und den Bürgern als ungerecht empfunden, so Hüdepohl, dass alle Steuerpflichtigen innerhalb eines Gemeindegebiets gleichbehandelt würden, obwohl tatsächlich erhebliche Wertunterschiede bei den Grundstücken zwischen einzelnen Stadtteilen bestünden.

Nach der derzeitigen Planung des Niedersächsischen Finanzministeriums soll es für jede Gemeinde 1, 3, 5, 7 oder 9 Lagefaktoren geben, je nachdem wie homogen oder wie stark unterschiedlich die Bodenwerte innerhalb des Gemeindegebiets verteilt sind.

Zur Beurteilung der Bodenwerte in einem Gemeindeteil sollen die Geschäftsstellen der Gutachterausschüsse „grundsteuerliche Bodenwerte“ ermitteln. Dieser grundsteuerliche Bodenwert ergibt sich aus den durchschnittlichen Bodenrichtwerten für alle Grundstücke im jeweiligen Gemeindeteil, die für Bauflächen ermittelt wurden.

Aus diesen durchschnittlichen Bodenrichtwerten soll dann nach einer gesetzlich festgelegten Regelung der Lagefaktor abgeleitet werden. Bei einem Gemeindegebiet mit homogenen Grundstückswerten beträgt der Lagefaktor 1,0. Bei stark schwankenden Grundstückswerten innerhalb des Gemeindegebiets mit beispielsweise 9 Lagefaktoren können die einzelnen Lagefaktoren gestaffelt zwischen 0,6 für Stadteile mit der schlechtesten Lage und 1,4 für Stadtteile mit der besten Lage innerhalb des Gemeindesgebiets liegen.

Beispielhaft ergibt sich nach dem niedersächsischen Flächen-Lage-Modell für ein bebautes Grundstück mit einer Grundstücksfläche von 500 qm und einer zu wohnzwecken genutzten Gebäudefläche von 120 qm in einem Stadtteil mit einem Lagefaktor von 1,10 folgende Grundsteuer: Für die Grundstücksfläche von 500qm multipliziert mit einer Äquivalenzzahl von 0,02 und einer Steuermesszahl von 1,0 ergibt sich ein Wert von 10. Für die zum Wohnen genutzte Gebäudefläche von 120qm multipliziert mit einer Äquivalenzzahl von 0,40 und einer Steuermesszahl von 0,5 ergibt sich ein Wert von 24. Der gemeinsame Wert der Grundstücks- und Gebäudefläche (34) ist anschließend mit dem Lagefaktor von 1,10 zu multiplizieren. Es ergibt sich ein Grundsteuermessbetrag von 37,40 Euro. Bei einem beispielhaften Hebesatz von 300 % ergäbe sich somit eine Grundsteuer von 112,20 Euro pro Jahr.

3.4. Verbindlichkeit des dargestellten Modellentwurfs

Bei dem von Hüdepohl vorgestellten niedersächsischen Flächen-Lage-Modell handelt es sich bislang um einen Entwurf des Niedersächsischen Finanzministeriums, der nach Aussage des Referenten auch vom niedersächsischen Finanzminister Reinhold Hilbers unterstützt werde. Eine verbindliche Festlegung der niedersächsischen Landesregierung zu diesem Entwurf gebe es derzeit noch nicht. Aktuell liefen Gespräche mit anderen Bundesländern, um diese von dem niedersächsischen Modell zu überzeugen. Ein Flickenteppich von unterschiedlichen Berechnungsmethoden innerhalb des Bundesgebiets solle verhindert werden.

3.5 Vorzüge des Flächen-Lage-Modells

Im Verhältnis zum Bundesmodell sei das niedersächsische Modell nach Auffassung Hüdepohls aus folgenden Gründen vorzugswürdig: Auf Grund seiner Einfachheit bei der Berechnung sei das Modell den Steuerpflichtigen besser vermittelbar. Diese müssten auch nur einmalig eine Steuererklärung abgeben. Dabei müssten die Steuerpflichtigen nur folgende Angaben erklären: die Adresse des Grundstücks, die Quadratmeterzahl des Grund und Bodens, Quadratmeterzahl der Gebäudefläche und inwieweit diese zu Wohnzwecken oder zu Nicht-Wohnzwecken verwendet wird. Auch für die Finanzverwaltung ergäben sich deutliche Vorteile, da die Regelungen auf Grund ihrer einfachen Ausgestaltung leichter zu vollziehen seien und insgesamt deutlich weniger Personal benötigt würde. Außerdem entfiele im Vergleich zum Bundesmodell der erhebliche Personalbedarf für die alle sieben Jahre wiederkehrenden Hauptfeststellungen, die im niedersächsischen Modell nicht vorgesehen sind. Im Gegensatz zum Bundesmodell käme es auch nicht zu schleichenden Steuererhöhungen auf Grund steigender Immobilienpreise.

Die Folien zur Präsentation von MDg Ernst Hüdepohl zum Flächen-Lage-Modell können hier abgerufen werden.

4. Podiumsdiskussion

An der anschließenden Podiumsdiskussion nahmen neben Krumm und Hüdepohl auch RiBFH Prof. Dr. Matthias Loose, Richter im II. Senat des Bundesfinanzhofs, Dr. Axel von der Ohe, Finanzdezernent der Stadt Hannover, und Ingeborg Esser, Hauptgeschäftsführerin des GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V., teil. Moderiert wurde die Diskussion von Prof. Dr. Joachim Jahn, Mitglied der Schriftleitung der Neuen Juristischen Wochenzeitschrift.

Esser sprach sich deutlich für das niedersächsische Modell aus. Am Bundesmodell kritisierte sie, dass dieses gerade für Wohnungsgenossenschaften nachteilig sei, da die von diesen tatsächlich erzielten Mieten meist unterhalb der gesetzlich festgelegten Mieten lägen und es erhebliche Wertunterschiede zwischen der erzielten Miete pro Quadratmeter und den entsprechenden Bodenrichtwerten gebe. Problematisch sei außerdem, dass das Bundesmodell auf Grund der alle sieben Jahre durchzuführenden Hauptfeststellungen eine im System inhärente Erhöhung der Grundsteuer vorsehe.

Von der Ohe erklärte, dass die Stadt Hannover die Hebesätze dergestalt anpassen werde, um zu einer aufkommensneutralen Ausgestaltung der Grundsteuer zu kommen. Bei der Umsetzung werde es Gewinner und Verlierer geben.

Im weiteren Verlauf wurde diskutiert, was der genau Belastungsgrund des niedersächsischen Modells sei und ob dieser Belastungsgrund bei der Ausgestaltung der Bewertungsregelungen hinreichend berücksichtigt werde. Hüdepohl erklärte, dass der Belastungsgrund in der Nutzen-Äquivalenz liege, die das jeweilige Grundstück vermittelt. Dabei komme es nicht darauf an, wo die Gemeinde die meisten Leistungen anbiete, sondern wo die Bürger den größten Nutzenvorteil hätten. Dieser Nutzenvorteil schließe auch den Lagevorteil des Grundstücks mit ein. Offen blieb indes die Frage, inwieweit sich der Äquivalenznutzen in der Bemessungsgrundlage widerspiegelt.

Im weiteren Verlauf wurde unter Einbeziehung von Fragen aus dem Publikum diskutiert, inwieweit die Äquivalenzzahl für Grund und Boden von 0,02 zu niedrig sei, um eine Mobilisierung von Bauland zu bewirken. Krumm und Esser diskutierten lebhaft, inwieweit das niedersächsische Modell im Vergleich zum Bundesmodell zu Verwaltungsvereinfachungen führen würde.

Die Diskussion endete mit einer abschließenden Runde. Krumm konnte sowohl dem Bundesmodell als auch dem niedersächsischen Modell etwas Positives abgewinnen. Hüdepohl plädierte, dass die Politik sich für das beste Modell entscheiden solle und warb noch einmal für das niedersächsische Modell. Von der Ohe sagte, er könne mit beiden Modellen leben und ergänzte, dass es bundesweit einen natürlichen Druck zugunsten eines bestimmten Berechnungsmodells geben werde. Essersprach sich klar für das niedersächsische Modell aus. Loose kritisierte am Bundesmodell abschließend die Durchführbarkeit der alle sieben Jahre durchzuführenden Hauptfeststellungen.

5. Fazit

Im Rahmen des des Abendsymposiums des VFS Hannover erhielten die Teilnehmer einen guten Überblick über das neue bundesrechtliche Bewertungsmodell für die Grundsteuer. Gleichzeitig wurde ihnen mit dem geplanten niedersächsischen Flächen-Lage-Modell eine überzeugende Alternative aufgezeigt. Das niedersächsische Modell knüpft an die Nutzen-Äquivalenz an, die dem Steuerpflichtigen durch sein Grundstück vermittelt wird. Das Modell unterscheidet sich deshalb in seiner Konzeption und Ausgestaltung grundsätzlich vom Bundesmodell. Da es nahezu unabhängig von Angaben des Steuerpflichtigen ist, dürfte es sich erheblich einfacher umsetzen lassen.  Anders als das bayrische Flächenmodell berücksichtigt das niedersächsische Bewertungsmodell aber außerdem die Lage des Grundstücks innerhalb des Gemeindegebiets und trägt so den tatsächlich bestehenden Wertunterschiede innerhalb des Gemeindegebiets Rechnung. Dadurch dürfte den verfassungsrechtlichen Bedenken, die gegen das bayrische Modell wegen seiner reinen Anknüpfung an die Grundstücksfläche vorgebracht werden, hinreichend Rechnung getragen werden.

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* Dipl.-Finw. (StAk) Marco Niebuhr ist als Rechtsanwalt (Syndikusrechtsanwalt) bei KPMG in Hannover tätig.

Die gemeinsame Einladung der DStJG und des VFS Hannover zu der Veranstaltung ist hier abrufbar.